Адвоката и Председател на Общински съвет Ловеч Тихолов загуби от гражданина Данчо Заверджиев делото за Наредбата за местните данъци и такси в Административен съд Ловеч

С решение на тричленен състав на Административен съд Ловеч от 25.03.2014г. се отменят нормите на чл.18, ал.1, т.1 и  чл.48, ал.1, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 от Наредба за местните данъци в Община Ловеч, приета от Общински съвет Ловеч.

Делото е по жалба на Данчо Заверджиев, който сам участва в процеса, а за ответната страна – Общински съвет Ловеч участва опитният адвокат Тихол Тихолов в ролята си на Председател на местния парламент.

Решението може да се обжалва чрез Ловешки административен съд пред Върховния административен съд с касационна жалба подадена в 14-дневен срок от съобщението за постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на страните.

ЗАДЪЛЖАВА Общински съвет – Ловеч да разгласи решението по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени.

Ето и самият текст на решението на Административен съд Ловеч:

РЕШЕНИЕ

№

гр. Ловеч, 25.03.2014г.

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

ЛОВЕШКИ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, първи тричленен административен състав, в открито съдебно заседание на десети март две хиляди и четиринадесета година в състав:

Председател: Габриела Христова

Членове: Любомира Кръстева

Мирослав Вълков

при секретаря Й.И., и в присъствието на прокурора С. И., като разгледа докладваното от съдия Любомира Кръстева адм.дело №1 по описа за 2014 г. и на основание данните по делото и закона, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производство по чл.185, ал.2 предл.второ от АПК.

Административното дело е образувано въз основа на жалба вх.№ 1/02.01.2014 г. подадена от Д.К.З. *** против Наредба за местните данъци в Община Ловеч изменена и допълнена с Решение № 547/19.12.2013 г. на Общински съвет – Ловеч, в частта по чл.18, ал.1, т.1 и чл.48, ал.1, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 от Наредбата, с искане за отмяната на оспорените текстове от нормативния административен акт, в редакцията им приета от Общинския съвет–Ловеч с Решение № 547/19.12.2013 г.

В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на оспорената част от Наредбата – предложението до Общински съвет Ловеч не е било придружено с мотиви нито при публикуването му на електронната страница на Общински съвет – Ловеч, нито при гласуването му, съгласно изискването на чл.28, ал.2 от Закона за нормативните актове. Твърди се ,че предложението и мотивите не са обсъждани и по реда на чл.77 от АПК.

Жалбоподателят смята, че изложените в предложението мотиви са общи и не отговарят на изискванията за съдържание по чл.28, ал.2 от ЗНА, поради което на основание чл.28, ал.3 от ЗНА не е следвало да се обсъжда предложението от Общински съвет – Ловеч. Жалбоподателят поддържа твърденията си в открито съдебно заседание, като твърди, че е присъствал лично на заседанието на Общинския съвет – Ловеч и мотиви към предложението са предоставени на Общински съвет – Ловеч едва след приемане на решението.

Ответникът Общински съвет – Ловеч, представляван от председател на Общински съвет Т. Т., оспорва жалбата, излага становището си по съществото на спора и в писмени бележки

Представителят на Окръжна прокуратура Ловеч изразява становище, че жалбата е основателна и, поради липса на мотиви към предложението, които да са публикувани на сайта на общинския съвет и предоставени на общинския съвет преди гласуването на предложението и вземане на решението за изменение и допълнение на Наредбата, оспорените разпоредби се явяват незаконосъобразни.

Към жалбата административният орган е приложил цялата преписка по издаване на нормативния административен акт в оспорената част.

След като се запозна с преписката, доводите на страните и представените доказателства, съдът установи следното от фактическа и правна страна:

Съгласно чл.1, ал.2 от ЗМДТ общинският съвет определя с наредба размера на данъците при условията, по реда и в границите, определени със закона.

Тъй като процедурата по издаване на наредбата не е уредена подробно в ЗМДТ, приложими са разпоредбите на ЗМСМА, АПК и ЗНА –  чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 предл. второ от ЗМСМА като специален закон, Глава Пета, Раздел Три и чл.80 от АПК във вр. с чл.8 и Глава Трета от Закон за нормативните актове, като общ закон, както и разпоредбите на Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове.

На първо място трябва да се отбележи, че измененията и допълненията на нормативен административен акт се правят с нормативен акт от същия вид, приет от същият компетентен административен орган по реда за приемане на първоначалния нормативен административен акт – това следва от разпоредбата на чл.11, ал.3 от ЗНА, съгласно която нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт. Съгласно чл.1, ал.2 от ЗМДТ общинският съвет определя с наредба размера на данъците при условията, по реда и в границите, определени със закона. Следователно измененията и допълненията в приета на основание чл.1, ал.2 от ЗМДТ наредба следва да се извършват с наредба за изменение и допълнение на наредбата.

Процедурата по изработване и приемане на нормативни административни актове от Общински съвет – Ловеч е уредена подробно в ЗНА и в Правилник за организацията и дейността на Общински съвет -Ловеч, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандата 2011-2015г. /Правилника/. Правилникът е публикуван и достъпен за всички правни субекти на официалната електронна страница на Общински съвет – Ловеч, а по делото е представена извадка на чл.98 от Правилника.

Съгласно посочените разпоредби от изброените нормативни актове, при приемането на нормативен административен акт от Общински съвет – Ловеч следва да се спазва следния ред:

Изготвеният проект за Наредба за изменение и допълнение на Наредбата заедно с мотивите към него, със съдържанието по чл.28, ал.2 от ЗНА, се публикуват на интернет страницата на Общински съвет – Ловеч и заинтересованите лица имат възможност в 14-дневен срок да правят предложения и становища по проекта.

Проектът заедно с мотивите се предоставя за обсъждане в постоянните комисии на Общински съвет – Ловеч, като поне в една от комисиите проектът трябва да получи положително становище /чл.103, ал.1 от Правилника/.

След това по изрично решение на Общинския съвет проектът с мотивите се предоставя за обществено обсъждане.

И накрая предложението с мотивите и протоколът от общественото обсъждане се предоставят на Общинския съвет и на общинските съветници поне пет дни преди заседанието на Общинския съвет, в чийто дневен ред е включено предложението.

Предложението подлежи на гласуване след обсъждане, като решение за приемане на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата се приема с обикновено мнозинство от общинските съветници. Няма изискване в ЗМСМА и в Правилника гласуването на нормативен административен акт, уреждащ местните данъци, да е поименно.

По делото са представени доказателства, че предложение №ОС-911/05.12.2013 г. на Кмета на Община Ловеч, представляващо проект за решение за изменение и допълнение на Наредбата, е внесено в Общински съвет – Ловеч, което е удостоверено с поставен входящ номер по регистъра, съгласно изискването на чл.99, ал.4 от Правилника /лист 12, 57 и 58, 61 и 62/. Предложението съдържа кратка обосновка, към него не са приложени като неразделна част подробни мотиви отговарящи на изискването за съдържание по чл.28, ал.2 от ЗНА.

Представени са доказателства, че предложението в този вид, без приложени подробни мотиви, е публикувано на интернет страницата на Общински съвет – Ловеч на същата дата /лист 15/.

На 09.12.2013 г. и на 10.12.2013 г. проектът е обсъждан в две от постоянните комисии на Общински съвет – Ловеч: по бюджет и финанси и по правно нормативни въпроси /лист 31 и сл., л. 37 и сл./. Няма доказателства при това обсъждане да са били приложени подробните мотиви по чл.28, ал.2 от ЗНА.

На 13.12.2013 г. е проведено и обществено обсъждане на проекта в залата на Община Ловеч /лист 23 и сл./. При това обсъждане не са били предоставени подробни мотиви съгласно изискването на чл.28, ал.2 от ЗНА, като в протокола от обсъждането кметът на Община Ловеч г-н Казанджиев, в отговор на въпрос от страна на г-н З. /лист 24 от делото/, че няма подробни мотиви към предложението, е обяснил, че „такъв анализ ще бъде предоставен на заседанието на общинския съвет”/.

На 13.12.2013 г. на електронния сайт на Общински съвет-Ловеч е публикувана покана на основание чл.25, ал.1 от ЗМСМА за заседание на Общински съвет – Ловеч на 19.12.2013 г., като в дневния ред под т.7 е включено предложението за изменение и допълнение на процесната Наредба /лист 44/.

На 19.12.2013 г. Общински съвет – Ловеч приема предложението на кмета на Община Ловеч, като взема Решение за изменение и допълнение на Наредбата, включително и на оспорените в настоящото производство разпоредби /лист 46 -54/.

В същото заседание, едва след като е прието Решение № 547/19.12.2013 г. за изменение и допълнение на Наредбата, на председателя на Общинския съвет са предоставени и мотивите към предложението – лист 54 от делото, стр. 36 от Протокол №37/19.12.2013 г. от 37-мо заседание на Общински съвет – Ловеч.

Спорно по делото е дали публикуваното на електронната страница на Общински съвет – Ловеч предложение и внесеното, обсъдено и гласувано от Общинския съвет предложение, по същество представляващо проект за изменение и допълнение на нормативен административен акт, е отговаряло на изискването на чл.26, ал.2 и чл.28, ал.1 и ал.2 от ЗНА, или проектът е приет в нарушение на разпоредбата на чл.28, ал.3 от ЗНА, дали това нарушение е толкова съществено, че поради него приетите изменения и допълнения на разпоредби на Наредбата противоречат на закона и следва да бъдат отменени.

Като анализира поотделно и в съвкупност представените по делото от двете страни доказателства, техните твърдения и изявления, съдът намира, че оспорените разпоредби на Наредбата са издадени в противоречие с изискването на чл.11, ал.3 и чл.28, ал.3 от ЗНА.

Въпреки, че се касае за изменение на вече действаща Наредба, приемането на изменения и допълнения на отделни нейни разпоредби се извършва по същия ред, предвиден за приемане на проект за нормативен административен акт, при спазване на същата процедура и със същия нормативен административен акт. Спазването на предвидената процедура по издаване на нормативни административни актове е императивно задължение именно на органите, осъществяващи управлението, като дейността им следва да е подчинена на основните принципи на чл.4, чл.8 и чл.12 АПК – за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност.

Видно от съдържанието на предложението на кмета на Община Ловеч, с него се предлага вземане на Решение за изменение и допълване на Наредба, приета от Общинския съвет – Ловеч на основание  чл.1, ал.2 от ЗМДТ. Това предложение е прието от Общински съвет – Ловеч така, както е направено – прието е Решение, с което се изменя и допълва Наредбата, а не е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата. Съгласно чл.1, ал.2 от ЗМДТ само с наредба, приета от общинския съвет, може да се определя размера на данъците при условията, по реда и в границите, определени със закона. Т.е. приемането на изменения и допълнения на наредба с решение на Общински съвет е в нарушение на изискването за форма на нормативния административен акт.

Според съда това нарушение на изискването за форма е съществено и води до незаконосъобразност на нормативния административен акт /решение № 4401 от 06.04.2010 г. по адм.д. № 15463 от 2009 г. по описа на ВАС на РБ/. Приетите с решение на общинския съвет изменения и допълнения на наредбата са публикувани по съответния ред и създават нежелана от правния ред и опасна привидност, че имат правно действие и валидно регулират обществените отношения, които с оглед предмета си – определяне на местни данъци, се отличават със засилен обществен интерес.

На следващо място видно от съдържанието на предложението на кмета на Община Ловеч, в него не са изложени и към него не са приложени като неразделна част мотиви със съдържанието по чл.28, ал.2 от ЗНА.

Съдържащата се в самото предложение обосновка е крайно обща и няма необходимото съдържание, изискуемо по чл.28, ал.2 от ЗНА, и по-конкретно по т.2 и т.4. Дори да приемем, че са изложени отчасти причините, които налагат изменението и допълнението на Наредбата, не се излагат ясно и подробно целите, които се поставят с предлаганото изменение, нито се излагат конкретно очакваните резултати, включително финансовите, които са основните и съществените мотиви в случая, тъй като се касае за изменение в размера на местни данъци.

Публикуването на мотивите за проекта на акта по реда на чл.26, ал.2 от ЗНА е начинът, чрез който принципът заложен в чл.26, ал.1 ЗНА за откритост и съгласуваност намира своето проявление спрямо засегнатите лица, и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. Същият принцип е залегнал в изискването проектът винаги да е придружен от мотиви, когато се обсъжда и приема от компетентния орган.

По делото е безспорно доказано, че подробни мотиви са изложени устно от вносителя на проекта – кмета на общината, едва в заседанието на Общински съвет – Ловеч, и са предоставени на председателя на Общинския съвет едва след гласуване на решението, с което са приети оспорените разпоредби на Наредбата. Т.е. очевидно е, че мотивите, които са приложени от лист 16 до лист 21 по делото, без входящ номер по регистъра на Общински съвет – Ловеч /какъвто входящ номер е поставен върху предложението/ и без подпис на вносителя – кмета на Община Ловеч, не са били неразделна част от внесеното предложение и не са предоставени на общинските съветници пет дни преди заседанието, съгласно изискването на чл.103, ал.1 от Правилника. Представянето на мотивите след гласуване и приемане на проекта за нормативен административен акт противоречи на императивната разпоредба на чл. 28, ал.1, 2 и 3 ЗНА, както и на изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА.

ЗНА придава изключително значение не само на формата на нормативния акт, но и на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт, тъй като законът въвежда забрана проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съгласно изчерпателно изброените в закона изисквания, да се обсъжда от компетентния да го приеме орган.

Ответникът не представи никакви доказателства, че представените по делото мотиви от лист 16 до лист 25, които реално отговарят на изискванията за съдържание по ЗНА, но без входящ номер и дата на Общински съвет – Ловеч, и подпис на вносителя, са били неразделна част от проекта за изменение и допълнение на нормативния административен акт още при публикуването му в интернет, при внасянето му в Общински съвет – Ловеч, включването му в дневния ред на заседанието на Общински съвет – Ловеч или при обсъждане на проекта преди гласуването му. В изявленията си по съществото на спора председателят на Общински съвет – Ловеч заяви изрично, че счита обосновката, съдържаща се в предложението, за достатъчна и отговаряща на изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА, като твърди, че подробно „експозе” вносителят на проекта – кметът на общината, е направил в самото заседание на Общинския съвет /лист 54 от делото, лист 138 стр.2, л.142, л.146/, и след гласуването на предложението е предоставил и на хартиен носител подробните мотиви, което е отразено на лист 36 от Протокол № 37/19.12.2013 г. от заседание на Общински съвет – Ловеч.

Задълженията на съставителя на проекта по чл.26, ал.2 и чл.28, ал.1 от ЗНА са императивно предвидени, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях, води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. Като е изисквал към проекта да са приложени мотиви, законът не е имал предвид устно изложение на вносителя на мотивите му едва в заседанието по приемане на проекта, а писмено оформени такива, които да се доведат до знанието и да са на разположение на заинтересованите лица и компетентния орган, който в случая е колективен.

Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в защита на публичния интерес, ето защо допуснатите нарушения са съществени /в този смисъл Решение № 6577 от 14.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3622/2013 г., Решение № 78 от 6.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 8815/2013 г., Решение № 16855 от 16.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6592/2013 г., Решение № 9016 от 22.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 535/2012 г./.

Изискванията на чл.11, ал.3, чл.26, ал.2, чл.28, ал.1 във вр. с ал.2 и ал.3 от ЗНА не са спазени и съдът приема, че това нарушение на изискването за форма и на процесуалните правила е основание за отмяна на оспорените изменени и допълнени разпоредби на Наредбата, приети с Решение № 547/19.12.2013 г. на Общински съвет – Ловеч.

С оглед изложеното и на основание чл.193, ал.1, пр.четвърто и чл.196 във вр. с чл.146, т.2 и т.3 от АПК, Ловешки административен съд, първи тричленен административен състав

 Р Е Ш И:

 ОТМЕНЯ нормите на чл.18, ал.1, т.1 и  чл.48, ал.1, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5 от Наредба за местните данъци в Община Ловеч, изменена и допълнена с Решение № 547/19.12.2013 г. на Общински съвет – Ловеч, в редакцията им приета от Общинския съвет–Ловеч с Решение № 547/19.12.2013 г.

Решението може да се обжалва чрез Ловешки административен съд пред Върховния административен съд с касационна жалба подадена в 14-дневен срок от съобщението за постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на страните.

ЗАДЪЛЖАВА Общински съвет – Ловеч да разгласи решението по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени.