«

»

апр. 07 2015

Разпечатай това Публикация

Нарушаването на Закона за достъп до обществена информация е нарушаване на Европейската конвенция за правата на човека, реши Съдът в Страсбург

Прочетено1964пъти

stephananguelov704151Стефан Ангелов, ПДИ

Европейският съд за правата на човека (ЕСПЧ) реши, че България е нарушила правото на изразяване на защитничка на животните от Видин, защото не е бил предоставен достъп до информация в нарушение на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ).

Любов Гусева, защитничка на правата на животните от Видин, подава три заявления за достъп до информация до кмета на Видин относно дейности на общината във връзка с бездомните кучета. Кметът отказва информация и в трите случая. С правна помощ от Програма Достъп до Информация Гусева завежда три дела срещу отказите, които печели в Окръжен съд – Видин (през 2003).

Съдът задължава кмета да предостави информация и по трите заявления. Върховният административен съд като касационна инстанция потвърждава първоинстанционните решения през 2004 (повече за делата вижте в интернет страницата на ПДИ – тук, тук и тук). С две писма от 2004 Любов Гусева кани кмета да изпълни съдебните решения. Видинският кмет не ги изпълнява. Гражданката подава жалба до Европейския съд по правата на човека през 2007 като твърди, че отказите на кмета да изпълни окончателните съдебни решения нарушават нейната свобода да получава и разпространява информация, гарантирана от член 10 от Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКПЧ) „Свобода на изразяването на мнение”, нейното право на справедлив съдебен процес по член 6, както и правото й на ефективни правни средства за защита по член 13 от Конвенцията.

 

Българското правителство е било известено, че жалбата ще бъде разгледана от Съда през 2013, а решението на Съда е от 17 февруари 2015 (Гусева срещу България, жалба № 6987/07). България е нарушила член 10 и член 13 от Конвенцията.

 

Правото на достъп до информация като част

от свободата на изразяване на мнение

 

Първо и основно е разгледано основанието по свободата на изразяване на мнение. Преценявайки допустимостта на жалбата в тази й част, Съдът отбелязва, че „член 10 не може да се чете като гарантиращ общо право на достъп до информация” (параграф 36 от решението), но добавя, че „право на получаване на информация, признато на национално ниво, може да породи право на защита по силата на член 10” (пар. 40). Съдебният състав обяснява, че събирането на информация е основен подготвителен етап в журналистиката и е неразделна, защитена част от свободата на печата (пар. 37). А „когато неправителствена организация се занимава с обществено значими теми, тя играе ролята на обществен пазач (public watchdog), сходна по важност с тази на печата” (пар. 38). Следователно, дейностите на сдружение, свързани с обществено значими теми, заслужават защита, сходна на тази, с която се ползва печатът (пар. 38). От друга страна, невъзможността да получи изпълнение в разумен срок на окончателното съдебно решение, предоставящо достъп до архивни документи, пречи на жалбоподателя да създаде предвидена публикация. А в делото Кенеди срещу Унгария (Kenedi v. Hungary, no. 31475/05, 26 May 2009, par. 33) Съдът приема, че такава публикация попада в рамките на свободата на изразяване на жалбоподателя, гарантирана от член 10 от Конвенцията (пар. 39). Съдът също така отбелязва, че правителството не оспорва приложимостта на член 10 към фактите по настоящото дело” (пар. 41). И заключава, че фактите попадат в приложното поле на свободата на изразяване на мнение на жалбоподателката, гарантирана от член 10 от Конвенцията.

 

При разглеждането на жалбата по същество Съдът подчертава, че „от него се изисква най-внимателна проверка, когато мерките, предприети от националните власти могат потенциално да попречат на участието на печата, един от „пазителите” (watchdogs) на обществото, в обществения дебат по въпроси, пораждащи легитимна обществена загриженост” (пар. 53). Като Съдът припомня, че „е приел, че неправителствените организации, подобно на печата, могат да бъдат характеризирани като „пазители” на обществото (socialwatchdogs) (пар. 54). В конкретния случай Любов Гусева е подала заявленията лично, като физическо лице. „Въпреки това, целта, с която жалбоподателката е поискала информация, е да информира обществеността, в контекста на работата си за сдружението, относно мерките приложени към бездомните кучета, събрани от улиците на Видин. Поради това, информацията е пряко свързана с работата й като членка и представителка на сдружението, което е активно в областта на защита на животните. Следователно, жалбоподателката е участвала в легитимното събиране на информация от обществен интерес с цел да допринесе за обществения дебат. Ето защо, като не предоставя информацията, потърсена от жалбоподателката, кметът се намесва в подготвителния етап от процеса на информиране на обществеността, създавайки административна пречка… Правото на жалбоподателката да разпространява информация е, поради тази причина, нарушено” (пар. 55).

 

Съдът подлага на преценка намесата от страна на кмета спрямо тройния тест на пар. 2 от член 10 от Конвенцията. Първият етап – дали е „предвидена от закона” – изисква намесата „да бъде от определено качество, а именно, че нейните разпоредби следва да са ясни и достъпни, както и последиците от нейното прилагане – предвидими” (пар. 57). В конкретния случай АПК не е предвиждал срокове за изпълнение на окончателните съдебни решения, така че това е било „изцяло в ръцете” на кмета, който също така е притежавал вече изготвената информация (пар. 58). Препращайки към предишните си две решения Кенеди срещу Унгария (жалба № 31475/05, 26 май 2009) и Младежка инициатива за права на човека срещу Сърбия (жалба № 48135/06, 25 юни 2013), където е санкционирано „упоритото нежелание“ на властите да спазят националното си право, „Съдът намира, че тази липса на ясна времева рамка за прилагане е създала непредсказуемост за вероятното време на изпълнение, което в случая не се осъществява. Поради това на приложимото вътрешно законодателство е липсвала необходимата предвидимост способна да отговори на теста на Съда по силата на член 10, пар. 2 от Конвенцията” (пар. 59). Намесата не е предписана от закона по смисъла на член 10, пар. 2 от Конвенцията. Член 10 от Конвенцията е бил нарушен.

 

Да се върнем в началото на разсъждението. Конвенцията защитава ли право на достъп до информация? Иначе казано, Конвенцията предвижда ли позитивно задължение за страните по нея да гарантират, че определени държавни/публичноправни субекти могат да бъдат принуждавани от граждани да предоставят информация? Според двете особени мнения на съдия Махони и на съдия Войтичек решението на Съда Леандър срещу Швеция изрично и ясно е решило този въпрос – отговорът е „не“ (Leander v. Sweden, 26 март 1987, потвърдено от Gaskin v. the United Kingdom [plenary Court], 7 July 1989, Series A no. 160, § 52; Guerra and Others v. Italy [GC], 19 February 1998, Reports 1998-I, §§ 52-53; Roche v. the United Kingdom [GC], no. 32555/96, ECHR 2005-X, § 172,  цитирани от съдия Махони на стр. 21). „(П)равото на свобода на получаване на информация по същество забранява на правителство да ограничава дадено лице да получава информация, която други искат или могат да бъдат склонни да му предоставят. Член 10, при обстоятелства като тези по настоящото дело, не предоставя на лицето право на достъп до регистър, съдържащ информация за личната му позиция, нито пък включва задължение за правителството да предоставя такава информация на лицето“ (Leander v. Sweden, 26 март 1987, пар. 74, цитиран от съдия Войтичек на стр. 26-27). Мнозинството съдии обаче намират основа за различно тълкуване в решението на Голямата камара на ЕСПЧ Гилберг срещу Швеция (Gillberg v. Sweden, жалба № 41723/06; наш коментар виж в блога на ПДИ „Точка на достъп“) и поредица други по-скорошни решения на обикновени състави (Sdruzeni Jihoceske Matky v. Czech Republic (10 July 2006), Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (no. 37374/05, 14 April 2009), Kenedi v. Hungary, (no. 31475/05, 26 May 2009), Youth Initiative for Human Rights v. Serbia (no. 48135/06, 25 June 2013), and Osterreichische Vereiningung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung v. Austria, no. 39534/07, 28 November 2013).

Всъщност основното деление се отбелязва в разбирането на думата „получаване“ от израза „свобода на получаване и разпространяване на информация“. Съдиите Махони и Войтичек с подкрепата на по-авторитетната засега и по-стара практика на Съда посочват, че думата „получаване“ в значението си не включва задължение да предостави и за нежелаещ да предостави субект. В този смисъл правителството не може да пречи например на журналист, на когото някой иска да даде информация. Мнозинството съдии с подкрепата на по-новата практика обаче, намират и позитивно задължение в израза „получаване и разпространяване“, т.е. поне в някои случаи Конвенцията гарантира право на достъп до информация. Макар и да не е напълно ясно кои са тези случаи, става дума за събирането на информация от обществен интерес с цел нейното разпространяване и допринасяне за обществения дебат. Така достъпът, т.е. събирането на информация, става част от „подготвителния етап“ на нейното разпространяване и част от целия процес, защитен от свободата на печата (свободата на изразяване на мнение). Разделителната линия с решението Леандър е видът на информацията – там е търсен достъп до „лична информация“ за заявителя, съдържаща се в правителствен регистър, докато в решението Гусева срещу България и другите изброени от линията по-нови решения, в която то се вписва, търсената информация е от обществен интерес и нейното получаване е с цел тя да бъде разпространена и да допринесе за публичния дебат. Това разделение търпи критики. Още в съпътстващото си мение към решението Младежка инициатива за права на човека срещу Сърбия съдиите Сайо и Вучинич критикуват „изкуствено(то) разделение между обществени данни и данни от личен интерес“, което „може дори да възпрепятства на достъпа до обществена информация“ (жалба № 48135/06, 25 юни 2013, стр. 11; виж наш коментар в Бюлетина на ПДИ). А според съдиите Махони и Войтичек в особените им мнения към Гусева срещу България то не е достатъчно убедително, за да бъде изоставена линията на Леандър.

 

Подобно на предишните решения от линията и в Гусева срещу България част от признаването на защита на позитивното задължение на страните да предоставят информация като част от свободата на печата, е жалбоподателят да се ползва от статуса обществен пазител (public/socialwatchdog). За да установи това, съдебният състав изследва дейността и целите на жалбоподателката. Всъщност изглежда, че дейността има все по-малко значение. Въпреки че Любов Гусева е подала заявленията за достъп до информация в лично качество като физическо лице, Съдът не се спира обстойно на това. Приема, че членството и неизясненото, поне във времето, право на представителство на неправителствена организация, са достатъчни, за да дадат възможност на физическо лице, което не е журналист, да получи по-високата степен на защита, давана на печата. След като установява, че целта на жалбоподателката е да разпространи обществено значимата информация и да допринесе за обществения дебат, Съдът й признава статус на „пазител” на обществото (socialwatchdog). Оттук може да се предположи, че основният критерий за получаването на този статус е обществения интерес в информацията и нейното разпространяване за обществения дебат. Изглежда личността на заявителя и неговата професионална или друга дейност практически се изтриват. Въпреки това, съдиите Махони и Войтичек критикуват използването на категорията „обществен пазител“. От една страна тя е неясна и достатъчно широка във функционалното си тълкуване, че да обхване практически всички граждани. От друга страна, създава основа за противозаконна дискриминация между заявителите, каквато не съществува в българското право.

 

Последният елемент от правото на получаване на информация, отбелязан от решението Гусева срещу България, на който ще се спрем, е признаването на правото на достъп до информация в националното законодателство. Този елемент е общ за линията решения, в които разглежданото тук се вписва. Конкретно, кметът е нарушил българския закон като не е изпълнил трите съдебни решения, което води и до нарушението на член 10 от Конвенцията. Изглежда защитата на правото на получаване и разпространяване на информация като съдържащо позитивно задължение за страните да гарантират достъп до информация зависи от това дали те признават такова право на национално ниво. Както отбелязват съдиите Махони и Войтичек, това води до различни съдържания на Конвенцията за различните страни по нея и подкопава правната сигурност. Съдия Махони смята, че правна защита за жалбоподателката би трябвало да се търси по член 6 от Конвенцията, но в това отношение предлага също нетрадиционно решение. А съдия Войтичек смята, че тъй като авторите на Конвенцията не са предвидили защита на правото на достъп до информация, такова не може да бъде признато и от съдиите. Иначе се увеличава демократичният дефицит в Европа, подкопават се политическите права и правната сигурност намалява. На обратния полюс е съпътстващото мнение на съдиите Сайо и Вучинич по решението Младежка инициатива за права на човека срещу Сърбия. Според тях, включително и за целите на правната сигурност, Конвенцията следва да бъде тълкувана успоредно с развитието на международното право и съдиите да признаят защитата на правото на достъп до информация.

 

Каквито и да са гледните точки, отправени към решението Гусева срещу България, занапред е ясно, че Европейската конвенция за защита на правата на човека защитава правото на пазителите на обществото на достъп до информация от обществен интерес в България. Като затова трябва да съществуват ефективни правни средства за защита.

 

Липса на ефективни правни средства за защита

 

При преценката по допустимостта дали са били изчерпани всички вътрешноправни средства за защита, Съдът прави някои важни констатации върху слабостите на предвидените мерки, гарантиращи изпълнението на задълженията по ЗДОИ и по-конкретно на неефективните санкции. Коментар на тези системни проблеми можете да намерите в Концепция за изменения в законодателството за достъп до информация на ПДИ, затова тук само ще отбележим основните наблюдения от страсбургското решение. Първо, правителството твърди, че жалбоподателката не е изчерпала всички правни средства за защита, тъй като не е поискала налагане на имуществена санкция на кмета за неизпълнение на съдебно решение. „Съдът отбелязва, че правителството не е предоставило никакви примери за случаи, показващи, че имуществени санкции, наложени на отговорен служител, действително са довели до официално изпълнение на окончателно решение”, дори при приложението на сега действащия Административно процесуален кодекс (АПК) (пар. 45). По отношение на сега действащия член 304 от АПК „Съдът вече е приемал, че налагане на имуществена санкция съгласно този член, не може да се разглежда като ефективно средство за защита, поради причините, че жалбоподателите не биха могли да вземат участие в съответните съдебни производства, нито биха могли да обжалват евентуален отказ за налагане на санкция” (пар. 45). На второ място, правителството твърди, че жалбоподателката не е изчерпала всички правни средства за защита, тъй като не е потърсила обезщетение за нанесени вреди по Закона за отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). „(В) случаите, когато се очаква властите да предприемат конкретни действия за изпълнение на влязло в сила съдебно решение, а не просто да изплатят обезщетение, Съдът многократно е отхвърлял възражението за неизчерпване на вътрешноправните средства за защита, основаващо се на възможността да се предяви иск за вреди срещу държавата… Причината за това е, че компенсаторно правно средство за защита под формата на иск за обезщетение не може да осигури адекватна защита в ситуация, където властите са призовани да предприемат специфични, т.е. незаместими мерки…”(пар. 46). Съдът явно смята за такива мерки и тези в случая, т.е. предоставянето на достъп до информация. По нататък добавя „(в)ъпреки, че Съдът е запознат с две окончателни решения, в които националните съдилища са присъдили обезщетение за неизпълнение на окончателни съдебни решения…, той отбелязва, че в редица други решения съдилищата са отхвърляли такива искове… или са присъждали обезщетение не във връзка с неизпълнението, а поради отменянето на първоначалния административен акт от страна на съдилищата… Поради това Съдът намира, че вътрешната практика не е достатъчно консолидирана, за да се заключи, че средството за защита чрез обезщетение, предвидено в ЗОДОВ, е ефективно такова за целите на изчерпване (на вътрешните правни средства за защитаб.а.) в случаите, когато окончателни решения на административни съдилища не са били изпълнени” (пар. 47). Освен това, Любов Гусева е можела да търси обезщетение от кмета едва през 2006, когато законът е предвидил тази възможност, а едва след 1 март 2007 е могла да използва и друг инструмент – налагане на глоба за всяка изминала седмица по член 290 от АПК. Във всеки случай това са повече от две години след постановяването на решенията на ВАС. „Съдът счита, че ползата от информацията за целите на жалбоподателката би намаляла значително в резултат на изминалото време. Той припомня в тази връзка, че новините са нетрайна стока и забавянето за неопределени периоди на публикуването, или разпространение им, както е в конкретния случай, може да ги лиши изцяло от стойността и интереса им” (пар. 49). С това са отхвърлени аргументите на правителството за неизчерпване на вътрешните правни средства за защита от страна на жалбоподателката и жалбата е приета за допустима и основателна. „(П)ри обстоятелствата по настоящото дело, не е имало ефективни правни средства за защита, позволяващи предоставяне на правна защита по отношение на оплакването на жалбоподателя и предлагащи разумни изгледи за успех. Следователно, налице е нарушение на член 13 във връзка с член 10“ (пар. 69).

 

Постоянен линк към тази тема: http://lovechtoday.eu/%d0%bd%d0%b0%d1%80%d1%83%d1%88%d0%b0%d0%b2%d0%b0%d0%bd%d0%b5%d1%82%d0%be-%d0%bd%d0%b0-%d0%b7%d0%b0%d0%ba%d0%be%d0%bd%d0%b0-%d0%b7%d0%b0-%d0%b4%d0%be%d1%81%d1%82%d1%8a%d0%bf-%d0%b4%d0%be-%d0%be%d0%b1/

%d блогъра харесват това: